Một bài viết trên tờ Thời báo Phố Wall đã đặt ra câu hỏi liệu có phải trật tự thương mại thế giới đang chuẩn bị sụp đổ với việc Mỹ ngăn cản bổ nhiệm nhân sự cho cơ quan phúc thẩm của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) - cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong việc giải quyết các tranh chấp thương mại, hay không?
Như vậy, hiện nay không chỉ có Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) bị “chết não” như tuyên bố của Tổng thống Pháp Emmanuel Macron, mà chính WTO cũng ở trong tình trạng tương tự, hoặc “chết lâm sàng."
Giới phê bình ở châu Âu, Trung Quốc, Ấn Độ và nhiều nơi khác đều cho rằng động thái của Washington sẽ đánh dấu sự chấm dứt của WTO và đẩy thế giới trở lại trạng thái kinh tế tự nhiên như thời kỳ những năm 30 của thế kỷ XX.
Trong bối cảnh này, hầu như tất cả giới chuyên gia đều chỉ đích danh Mỹ, hay nói chính xác hơn là Chính quyền của Tổng thống Donald Trump, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng này. Và một trong những cách thức mà Mỹ tiến hành đó là không chấp nhận việc bổ nhiệm thay thế các thẩm phán trong cơ quan giải quyết các tranh chấp giữa các nước thành viên.
Mâu thuẫn giữa Mỹ và các nước thành viên cho thấy sự hạn chế của WTO
Kể từ khi nhậm chức Tổng thống Mỹ, ông Trump đã không tin tưởng vào các tổ chức đa phương nói chung và WTO nói riêng. Ông cho rằng các thỏa thuận trong khuôn khổ WTO gây cản trở chủ quyền của Mỹ; rằng Mỹ gánh vác quá nhiều các gánh nặng tài trợ và trong trường hợp của WTO, tổ chức này đã nghiêng sân chơi về phía các đối thủ cạnh tranh với Mỹ.
Ngoài ra, Mỹ có một khiếu nại đặc biệt về khả năng của các nước, theo các quy định của WTO, tự chỉ định mình là các quốc gia “đang phát triển," một vị thế mà mà các nước như Trung Quốc, Ấn Độ, Hàn Quốc, Singapore, Mexico và một vài nền kinh tế khác đang nắm giữ song có thể bị nghi ngờ, bởi với vị thế là nền kinh tế đang phát triển, các nước sẽ nhận sự đối xử ưu đãi trong nhiều vấn đề gây tranh cãi, như trợ cấp xuất khẩu và tỷ lệ thuế suất thấp hơn, thậm chí được phép tự do thực hiện các biện pháp can thiệp của nhà nước trong nền kinh tế quốc gia mà các nền kinh tế phát triển không được phép. Do đó, không đáng ngạc nhiên khi Mỹ không nhìn nhận Trung Quốc là một quốc gia đang phát triển.
Đầu năm nay, Tổng thống Trump thậm chí còn tuyên bố: “Chúng tôi sẽ rời khỏi WTO nếu bắt buộc. Chúng tôi biết tổ chức này đã gây khó dễ cho nước Mỹ suốt nhiều năm qua và điều đó sẽ không xảy ra nữa." Tổng thống Trump từng nói WTO là thỏa thuận thương mại đơn lẻ tồi tệ nhất đã từng được tạo ra.
Và điều gì phải đến cũng đã đến. Gần đây nhất, tổ chức có trụ sở tại Geneva, đã phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng thật sự, vì Mỹ từ chối cân nhắc những người được chỉ định lấp vào các vị trí còn trống trong Ban hội thẩm gồm bảy người - bộ phận có tiếng nói cuối cùng trong việc giải quyết những tranh chấp thương mại giữa 164 thành viên của tổ chức.
Mỹ thậm chí còn giới hạn các nguồn lực ngân sách cho năm tới chỉ đủ để kéo dài nhiệm kỳ của các thẩm phán hiện tại cho đến khoảng tháng 3/2020. Một số chuyên gia cho rằng vấn đề của WTO hiện còn vượt xa hơn cả cuộc khủng hoảng của Cơ quan phúc thẩm. Các cường quốc phương Tây hiện có nguy cơ chia rẽ thương mại toàn cầu, với việc Mỹ hành động đơn phương và Liên minh châu Âu (EU) tập hợp một số đối tác để bảo vệ một hệ thống WTO khỏi bị phá vỡ.
Số phận Tòa án hàng đầu của WTO được thành lập vào năm 1995 đã thực sự bị "niêm phong" vào ngày 10/12, sau khi Mỹ tuyên bố sẽ không ủng hộ đề xuất cho phép tiếp tục. Việc Mỹ ngăn chặn bổ nhiệm thẩm phán mới đã đẩy WTO vào một tương lai bất định khi Cơ quan phúc thẩm WTO hiện đã có bốn thẩm phán nghỉ hưu và hai thẩm phán nữa vừa hết nhiệm kỳ vào ngày 9/12, có nghĩa là sẽ chỉ còn một thẩm phán. Trong khi đó, quy định về tranh chấp thương mại cần tối thiểu ba thẩm phán để duy trì hoạt động.
Chính quyền Mỹ đã liên tiếp khiếu nại về thẩm quyền của Cơ quan phúc thẩm WTO. Kể từ năm 2001, Mỹ đã chặn các thẩm phán mới bổ nhiệm khi đến lịch họp thường kỳ để phản đối cách thức làm việc của WTO.
Sau khi Tổng thống Donald Trump đắc cử, Washington đã gia tăng áp lực bằng cách từ chối các điều khoản gia hạn hai trong số ba thành viên còn lại của Cơ quan phúc thẩm WTO. Mỹ không hài lòng về cách WTO bị “trói tay” trong việc đối phó với Trung Quốc.
Khi Tòa án phúc thẩm WTO ra phán quyết chống lại Mỹ trong một cuộc tranh chấp với Trung Quốc vào tháng Bảy, Mỹ cũng khởi kiện lại phán quyết của WTO đối với các khoản trợ cấp của Trung Quốc. Tổng thống Trump đã và đang theo đuổi các hành động đơn phương với Trung Quốc và các đối tác thương mại lớn khác.
Theo tờ Thời báo Phố Wall, WTO đang phải đối mặt với ba vấn đề căn bản. Thứ nhất, thể chế này đã không hoạt động hiệu quả để giải quyết các tranh chấp cũng như nỗ lực cải tổ. Kể từ khi thành lập năm 1995, WTO chưa có bất kỳ một vòng đàm phán thương mại toàn diện mới nào, một phần bởi các quy tắc của WTO đòi hỏi sự đồng thuận để thông qua các thỏa thuận. Ngoài ra, WTO cũng thất bại trong việc giải quyết các hành xử thương mại bất công.
Thứ hai, các quy tắc WTO không bao hàm các lĩnh vực thương mại số, các dòng chảy dữ liệu xuyên biên giới và nhiều dịch vụ như hàng không thương mại. Những quy tắc này đã không giải quyết được vấn đề trợ cấp của các nước đang phát triển, nhất là Trung Quốc, vốn lợi dụng "mác" của một nước đang phát triển để sử dụng các nhà băng và ngân quỹ do nhà nước kiểm soát nhằm hỗ trợ cho các ngành công nghiệp mà không sợ vi phạm quy tắc WTO.
Thứ ba, từ thời Chính quyền của Tổng thống George W. Bush, Mỹ đã luôn cho rằng cơ quan phúc thẩm WTO đã hoạt động vượt quá thẩm quyền của mình. Đó là giải quyết các trường hợp cụ thể bằng cách sử dụng các quy tắc được thương lượng bởi các quốc gia thành viên. Cơ quan này thậm chí gần đây còn lên tiếng đòi hỏi quyền yêu cầu làm sáng tỏ khi các quốc gia được phép khẳng định lợi ích an ninh quốc gia để hạn chế đầu tư và thương mại.
Giới phê bình ở châu Âu cho rằng Chính quyền Tổng thống Trump đang lợi dụng những điều này và các vấn đề quan ngại kỹ thuật để tìm cách cải tổ WTO. Mỹ đã phối hợp chặt chẽ với Nhật Bản và châu Âu để xây dựng các quy tắc mới, nhằm áp dụng cho nền kinh tế hiện đại, bao gồm giới hạn đối với việc chuyển giao công nghệ và trợ cấp nhà nước.
Sự bế tắc giữa Mỹ và các thành viên WTO khác, bao gồm cả EU và Trung Quốc, đang làm tê liệt Tòa án hàng đầu thế giới này. EU đã đề xuất tạo ra một tòa án tạm thời, dựa trên các quy tắc của WTO và sự tham gia tự nguyện, để nhân rộng các chức năng của Cơ quan phúc thẩm và ra các quyết định ràng buộc, song Mỹ phản đối động thái này. Châu Âu ủng hộ một tòa án thương mại toàn cầu, trong khi Washington muốn có cơ chế trọng tài đặc biệt cho mỗi tranh chấp.
Ngoài ra, châu Âu cũng đang cân nhắc về các chương trình mới nhằm hỗ trợ các công ty hàng đầu quốc gia về điện toán đám mây và công nghiệp để cạnh tranh với các công ty của Mỹ và Trung Quốc. Điều này đã làm chậm tiến trình xây dựng các quy tắc mới về doanh nghiệp nhà nước. Ở mức độ sâu hơn, châu Âu mong muốn một hệ thống mà các chuyên gia kỹ thuật sẽ xây dựng các quy tắc. Trong khi đó, Mỹ lại thích thực hiện thông qua các cuộc đàm phán. Kết quả là, sự tranh cãi về cơ quan phúc thẩm WTO đã phản ánh những quan điểm trái ngược này.
[Tổ chức Thương mại Thế giới: Nguy cơ sụp đổ hay cơ hội cải cách?]
WTO ra phán quyết ủng hộ Canada một phần trong tranh chấp với Mỹ về thuế nhập khẩu gỗ mềm. Trong ảnh: Gỗ được phân loại tại Seeley Lake, hạt Missoula, bang Montana, Mỹ. (Ảnh: Missoulian/TTXVN) Sự cấp bách phải cải cách
Trước tình trạng cơ quan xem xét giải quyết các tranh chấp của định chế phụ trách thương mại toàn cầu không thể hoạt động nữa vì chỉ còn một thẩm phán và thiếu hai người, do Mỹ ngăn chặn việc bổ nhiệm thay thế, tờ báo Anh Financial Times đã mô tả tình trạng tê liệt này là “mối đe dọa lớn nhất đè nặng lên WTO kể từ khi tổ chức này được thành lập năm 1995."
Tuy nhiên, đây không phải lần đầu tiên WTO lâm nguy. Cuối tháng 8/2018, Tổng thống Trump đã đe dọa rút Mỹ ra khỏi WTO bởi định chế này dường như là vật cản, không cho phép nguyên thủ Mỹ tiến hành một cuộc chiến thương mại trên nhiều lĩnh vực nhắm vào nhiều đối tác không chỉ với Trung Quốc mà với cả một số đối tác khác, như EU, Mexico, Canada, Nhật Bản…
Một năm sau, vào đúng dịp WTO kỷ niệm 25 năm ngày thành lập, Tổng thống Mỹ nhắc lại lời đe dọa. Vào lúc cuộc chiến thương mại Mỹ-Trung trở nên căng thẳng, dường như định chế này phải trả giá vì đã kết nạp Trung Quốc, quốc gia đã làm thay đổi “luật chơi." Đối với nguyên thủ Mỹ, WTO hoạt động không hiệu quả, Trung Quốc đối xử không bình đẳng đối với các doanh nghiệp nước ngoài, cưỡng ép chuyển giao công nghệ…
Chuyên gia Richard Ouellet, Giáo sư luật kinh tế quốc tế, Đại học Laval Canada, giải thích: “Cần có sự đồng thuận của tất cả các thành viên để thay thế một thẩm phán của cơ quan phúc thẩm của WTO. Và từ khoảng năm 2003 cho tới nay, việc thay thế một số thẩm phán gặp nhiều khó khăn. Các khó khăn này đặc biệt gia tăng từ năm 2015-2016 và tình hình trở nên tồi tệ kể từ khi ông Donald Trump được bầu làm Tổng thống Mỹ năm 2017. Cứ mỗi lần cần thay thế một thẩm phán là Mỹ lại phản đối, bởi Chính quyền Mỹ không ưa thích cách thức vận hành của cơ quan phúc thẩm và đòi phải tiến hành cải cách. Theo Mỹ, cơ quan này tỏ ra quá dễ dãi với một số chính sách thương mại của Trung Quốc."
Từ năm 2015 đến nay, việc bổ nhiệm thẩm phán thay thế gặp rất nhiều khó khăn. Bốn ghế thẩm phán bị bỏ trống, Ban Phúc thẩm chỉ còn ba người - đủ để xem xét hồ sơ. Thế nhưng, hai trong ba thẩm phán, một người Ấn Độ, một người Mỹ, hết nhiệm kỳ vào 10/12/2019 và Chính quyền Tổng thống Donald Trump không chấp nhận việc bổ nhiệm thay thế hai người này. Như vậy, từ sau ngày 10/12, Ban Phúc thẩm chỉ còn một người và trớ trêu thay, đó là một thẩm phán Trung Quốc với nhiệm kỳ kết thúc vào ngày 30/11/2020.
Chính quyền Tổng thống Donald Trump đã đưa ra rất nhiều lý do để không chấp nhận bổ nhiệm các thẩm phán thay thế như Ban Phúc thẩm không công bằng và liên tục đưa ra các quyết định gây tổn hại cho lợi ích của Mỹ hay lương của các thẩm phán quá cao, tới mức 300.000 USD/năm…
Thái độ của Mỹ đối với WTO cho thấy rõ hai nghịch lý. Một là mặc dù chỉ trích mạnh mẽ WTO, đặc biệt là Hội đồng giải quyết tranh chấp, nhưng Mỹ lại là nước có nhiều đơn kiện nhất.
Theo thống kê của WTO, từ năm 1995 đến nay, có tổng cộng 592 vụ kiện tụng trong đó Mỹ kiện 132 vụ, EU 104 vụ, Canada 40 vụ… Cựu Tổng Giám đốc WTO Pascal Lamy cho biết: “Trong hơn 80% vụ, bên nguyên đơn thắng kiện," tức là Mỹ thắng nhiều hơn thua tại WTO.
Nghịch lý thứ hai là Mỹ không chấp nhận Hội đồng giải quyết tranh chấp có vai trò như một định chế siêu quốc gia nhưng lại muốn áp đặt các quy định của riêng mình cho phần còn lại của thế giới, thông qua luật “ngoài lãnh thổ." Thế giới có cảm giác là Mỹ chỉ tôn trọng luật pháp và đề cao tinh thần “thượng tôn luật pháp” nếu những quy định này có lợi cho họ.
Containers hàng hóa Trung Quốc tại cảng Long Beach, California, Mỹ. (Ảnh: THX/TTXVN) Đòi hỏi một giải pháp tổng thể
Nhiều chuyên gia đã lên tiếng cảnh báo nguy cơ nếu WTO bị “xóa sổ” thì thế giới sẽ quay trở lại thời kỳ “lý lẽ thuộc về kẻ mạnh” trong quan hệ thương mại quốc tế. Tuy nhiên, Giáo sư Richard Ouellet không bi quan đến như vậy: “WTO sẽ vẫn tồn tại. Các thỏa thuận hiện hành của tổ chức này không bị hạn chế thời hạn, như vậy vẫn tiếp tục có hiệu lực. Các cuộc thương lượng để đổi mới các thỏa thuận được bắt đầu với vòng đàm phán Doha năm 2001, cùng thời điểm Trung Quốc gia nhập WTO. Do vòng đàm phán Doha bế tắc, các thỏa thuận cũ vẫn có giá trị."
Liên quan đến việc giải quyết các tranh chấp, Giáo sư Richard Ouellet cho rằng mọi việc trở nên phức tạp vì các đơn phúc thẩm không được giải quyết, các nước không thể đệ đơn lên cơ quan phúc thẩm nữa kể từ tháng 12/2019 và như vậy, thủ tục giải quyết tranh chấp bị ngưng trệ. Trong bối cảnh này, người ta nhận thấy là tổ chức này không được đổi mới, một số ban bệ trong định chế này cần phải được xem xét lại và cải tổ.
Trong khi đó, Trước tình trạng khó khăn, Tổng Giám đốc WTO ông Roberto Azevedo tuyên bố sẽ tìm ra giải pháp mặc dù các nhà quan sát lo lắng về tác động đối với chủ nghĩa đa phương và hệ thống thương mại toàn cầu.
Giáo sư Joost Pauwelyn thuộc Viện nghiên cứu sau đại học cho biết có khoảng 50 tranh chấp nổi bật trước Tòa án phúc thẩm cùng với những căng thẳng thương mại gần đây giữa Mỹ và EU.
EU đã gọi việc "niêm phong" Tòa án phúc thẩm là "một đòn rất nghiêm trọng," còn Trung Quốc đang thăm dò khả năng thiết lập một hệ thống trọng tài thay thế. Về phần mình, Thụy Sĩ đang hợp tác với 59 quốc gia có cam kết với "hệ thống thương mại đa phương dựa trên quy tắc", nhằm tìm kiếm các giải pháp cụ thể, nhất là tại hội nghị cấp bộ lần thứ 12 ở Astana, Kazakhstan, vào tháng 6/2020.
Cho dù Mỹ đã dùng các thành viên WTO, những người muốn Cơ quan phúc thẩm này tiếp tục hoạt động làm "con tin," nhưng Giáo sư Pauwelyn vẫn tỏ ra lạc quan. Đó là một đòn bẩy đàm phán mạnh mẽ mà Washington luôn sẵn có để có được những nhượng bộ. Tuy nhiên, trọng lượng kinh tế của Mỹ hiện ít hơn so với những năm 1990. Do đó, lợi ích của Washington vẫn cần có một hệ thống cho phép đạt được các thỏa thuận với Trung Quốc, EU hoặc Ấn Độ.
20 năm trước, các vấn đề môi trường và xã hội cũng là một mối quan tâm chính. Cựu Tổng thống Mỹ Bill Clinton từng phát biểu rằng cần phải xây dựng một hệ thống thương mại cho Thế kỷ 21 nhằm tôn vinh các giá trị, phải làm nhiều hơn để đảm bảo rằng nền kinh tế mới nâng cao mức sống trên toàn thế giới và cạnh tranh kinh tế mạnh mẽ giữa các quốc gia cũng phải tính đến việc bảo vệ môi trường, bảo vệ người tiêu dùng và tiêu chuẩn lao động.
Tuy nhiên, vẫn còn rất ít cơ hội để những ý tưởng cao cả như vậy sẽ trở thành hiện thực. Ngày nay, viễn cảnh đã thay đổi về cơ bản với sự trỗi dậy của các quốc gia như Trung Quốc và Ấn Độ, vốn được hưởng lợi rất nhiều kể từ khi gia nhập WTO. Do đó, nhu cầu cải cách WTO ngày càng trở nên cấp thiết để cho phép tổ chức này vẫn là nhân tố chủ chốt trong hệ thống đa phương.
Giáo sư Pauwelyn nhận xét: "Cần một cuộc khủng hoảng sâu sắc để có thể thực hiện các cải cách cơ bản"./.
