Công nhân làm việc tại Khu công nghiệp Kaesong năm 2013. (Nguồn: Getty Images/TTXVN) Sự thay đổi kịch tính hiện đang diễn ra trong quan hệ liên Triều đem lại một cơ hội chiến lược để suy nghĩ lại về sự hợp tác kinh tế trong tương lai giữa hai miền Triều Tiên.
Các biện pháp được triển khai trong ngày 24/5/2010, sau vụ chìm tàu chiến Cheonan của Hàn Quốc, và việc đóng cửa khu công nghiệp Kaesong vào năm 2016 gần như đã đưa tình hình trở lại vạch xuất phát. Vì thế, việc quan hệ đôi bên đang ấm lên đã mang đến cơ hội đặt ra các mục tiêu và ưu tiên mới cho cả hai miền Triều Tiên trong việc định hình tương lai kinh tế của họ, theo những cách mà sẽ phục vụ cho các lợi ích dài hạn hơn cũng như trước mắt .
Đáng chú ý là trong cuộc gặp thượng đỉnh tháng 4/2018, đoàn đại biểu của cả Tổng thống Moon Jae-in lẫn nhà lãnh đạo Kim Jong-un đều không có các quan chức kinh tế cấp cao. Điều này phản ánh một sự am hiểu khôn ngoan rằng việc tỏ ra hấp tấp về những vấn đề tế nhị, như cam kết phi hạt nhân hóa hay hoạt động chuẩn bị cho cuộc gặp thượng đỉnh giữa Tổng thống Trump và nhà lãnh đạo Kim Jong-un, có thể làm suy yếu tiềm năng tiến về phía trước trên mặt trận kinh tế.
Tuy nhiên, tuyên bố của cuộc gặp thượng đỉnh hồi tháng 4/2018, bao gồm việc "tích cực thực hiện các dự án đạt được sự nhất trí trước đó trong tuyên bố ngày 4/10/2007 nhằm thúc đẩy sự tăng trưởng cân bằng và cùng thịnh vượng của đất nước. Bước đầu, hai bên đồng ý thông qua các bước đi thiết thực hướng tới việc kết nối và hiện đại hóa hệ thống đường sắt, đường bộ trên hành lang giao thông phía Đông cũng như giữa Seoul và Sinuiju để đưa vào sử dụng."
Tuyên bố của cuộc gặp thượng đỉnh năm 2007 bao hàm việc nhất trí thúc đẩy đầu tư vào tài nguyên thiên nhiên và cơ sở hạ tầng, các điều kiện và lợi ích ưu đãi cho một số dự án liên Triều.
Văn kiện này nêu bật việc mở rộng Khu công nghiệp Kaesong; các dự án đường sắt, đường bộ và hợp tác đóng tàu; các dự án trong nông nghiệp, dịch vụ sức khỏe và y tế và bảo vệ môi trường.
[Nhiều doanh nghiệp Hàn Quốc muốn đầu tư vào Triều Tiên]
Vượt ra ngoài các tuyên bố chính thức về ý định này, một cuộc đối thoại riêng không chính thức về quan hệ kinh tế liên Triều trong tương lai được cho là đã diễn ra tại cuộc gặp thượng đỉnh Moon-Kim vào tháng Tư, với việc Tổng thống Moon Jae-in chuyển một chiếc USB tới nhà lãnh đạo Kim Jong-un, bên trong có chứa các chi tiết về những ý tưởng của Hàn Quốc.
Trước khi lao vào tái khởi động quan hệ kinh tế liên Triều, một đòi hỏi cấp thiết là các nhà hoạch định chính sách Hàn Quốc phải đánh giá những bài học từ Chính sách Ánh Dương cũng như những thay đổi đáng kể trong bối cảnh hợp tác kinh tế song phương vốn đã tiến triển từ năm 2010. khi các thể thức hiện hành cho việc hợp tác bắt đầu sa sút.
Chúng không chỉ bao gồm sự gia tăng các mối đe dọa quân sự của Triều Tiên và các nỗ lực nhằm tăng cường cơ chế trừng phạt, mà còn cả những thay đổi đáng kể diễn ra bên trong Triều Tiên. Chẳng hạn như vai trò đang mở rộng của các thị trường, sự trỗi dậy của tầng lớp trung lưu kinh tế gồm các doanh nhân thành đạt và ưu tiên phát triển kinh tế của ông Kim Jong-un.
Ngoài ra, lộ trình ngoại giao hiện đang được thực hiện sẽ rất có khả năng làm thay đổi đáng kể bối cảnh quốc tế của quan hệ kinh tế liên Triều trong tương lai, như một phần của tiến trình phi hạt nhân hóa thông qua đàm phán khi các quốc gia khác định hình chính sách quan hệ kinh tế trong tương lai của họ đối với Triều Tiên.
Những bài học từ kỷ nguyên Chính sách Ánh Dương
Thành công đem lại dấu ấn riêng cho Chính sách Ánh Dương là đặc tính đa chiều của quan hệ liên Triều.
Bằng việc đồng thời theo đuổi những sự tiến bộ trong hợp tác kinh tế về thương mại và đầu tư, giúp đỡ nhân đạo do cả chính phủ lẫn các nhóm dân sự cung cấp, các cuộc đoàn tụ gia đình, các hoạt động văn hóa và thể thao, các biện pháp xây dựng lòng tin giữa quân đội hai nước... quan hệ Triều Tiên-Hàn Quốc đã tiến triển vượt ra ngoài cách tiếp cận “từng vấn đề một” trước đó.
Các phương tiện đi qua trạm kiểm soát biên giới ở Paju, gần Khu phi quân sự giữa hai miền Triều Tiên để tới Khu công nghiệp chung Kaesong ngày 16/9/2013. (Nguồn: AFP/TTXVN) Những tiến bộ cụ thể trong tất cả các lĩnh vực này đã làm giảm căng thẳng và chứng minh rằng quan hệ liên Triều có thể tạo ra sự hợp tác và các hoạt động đôi bên cùng có lợi.
Tuy nhiên kỷ nguyên Ánh Dương vẫn có mặt tiêu cực, gồm 2 phần chính. Một là việc phụ thuộc quá nhiều vào chiến lược cung cấp tiền mặt để đổi lấy những sự nhượng bộ. Dù công khai hay bí mật, những món quà đó cũng làm gia tăng cảm giác rằng Hàn Quốc sẵn sàng trả giá hoặc hối lộ để tìm cách đạt được các mục tiêu quốc gia của mình.
Điều này không chỉ góp phần làm suy yếu các nỗ lực giúp đỡ ban lãnh đạo Triều Tiên chấp nhận các cách thức thiết thực hơn trong việc xử lý quan hệ với Hàn Quốc và các quốc gia khác; nó chắc chắn cũng đã tác động tới hành vi của họ trong việc tìm kiếm phần thưởng cho những sự nhượng bộ trong Đàm phán 6 bên nhằm mục tiêu giảm bớt các mối đe dọa hạt nhân của Triều Tiên.
Phương diện tiêu cực thứ hai của các chính sách trong kỷ nguyên Ánh Dương là việc chấp nhận các thỏa thuận viện trợ và thương mại, mà trên thực tế hỗ trợ cho nguyên trạng ở Bình Nhưỡng, thay vì đem lại những sự khích lệ nhằm thay đổi hệ thống theo hướng có lợi hơn cho sự phát triển của một nền kinh tế thị trường.
Các ví dụ cụ thể là:
1. Việc trả tiền lương bằng đồng USD cho các công nhân Triều Tiên ở Khu công nghiệp Kaesong; các khoản chi trả và ngoại hối này đi vào ngân khố nhà nước mà không có liên kết rõ ràng nào với khoản tiền công nhân thực sự kiếm được.
2. Việc sử dụng các đơn đặt hàng, cho phép các công ty thương mại Triều Tiên hoạt động như trung gian và được chuyển trực tiếp các khoản thanh toán dịch vụ của những công ty sản xuất của Triều Tiên tới ngân khố nhà nước.
3. Việc chuyển giao phân bón, gạo và những sự giúp đỡ nhân đạo khác trên cơ sở giữa hai chính phủ đã hỗ trợ cho Hệ thống phân phối công cộng thay vì mở rộng vai trò của các thị trường, và cho phép lợi nhuận từ các mặt hàng đó đổ dồn về các quan chức chính phủ cấp cao.
[Hàn Quốc xem xét hỗ trợ dự án khởi nghiệp tiềm năng của Triều Tiên]
Hai ví dụ phản bác mô hình khích lệ bị bóp méo này của việc hợp tác kinh tế với Hàn Quốc là:
1. Quyết định của Hyundai Assan - khi dự án du lịch núi Kumgang dường như đi tới phá sản - chuyển từ thỏa thuận chi trả cho Triều Tiên một khoản cố định hàng tháng sang việc dàn xếp chia sẻ hóa đơn của du khách, qua đó cho Triều Tiên một phần lợi ích trong thành công kinh tế của dự án.
2. Việc Choco Pie khích lệ các công nhân Triều Tiên ở Khu công nghiệp Kaesong tăng hiệu suất làm việc bằng cách cho phép họ bán các sản phẩm của hãng này ở các thị trường Triều Tiên để có thể thu về giá trị tiền mặt đáng kể.
Do đó, những bài học chủ yếu cần tiếp thu từ kỷ nguyên Ánh Dương đối với quan hệ liên Triều trong tương lai là: (a) trở lại mối quan hệ đa chiều mạnh mẽ mà ở đó các vấn đề cần được giải quyết trong một lĩnh vực không nhất thiết làm tan vỡ sự can dự mang tính hợp tác đối với các lĩnh vực khác trong mối quan hệ; và (b) thiết lập quan hệ kinh tế dựa trên các thông lệ kinh doanh tốt đẹp sẽ giúp nền kinh tế Triều Tiên phát triển theo các cách thích hợp, để cuối cùng tham gia hệ thống kinh tế quốc tế, và sự hội nhập dài hạn hơn với nền kinh tế Hàn Quốc dựa trên các nguyên tắc thị trường.
Điều này đồng nghĩa với việc nhấn mạnh hơn nữa vào thương mại và đầu tư ở cấp doanh nghiệp thay vì viện trợ giữa hai chính phủ, và các thông lệ ủng hộ việc phát triển các doanh nghiệp Triều Tiên để họ thành công trong các hoạt động dựa trên quy tắc và thị trường minh bạch, cả trong nước lẫn trong hợp tác kinh tế liên Triều và quốc tế.
Những thực tế ở Triều Tiên hiện nay
Dưới thời Kim Jong-un, hệ thống kinh tế Triều Tiên đã phát triển nhanh chóng. Sự phát triển kinh tế đã được ưu tiên ngang bằng với các chương trình hạt nhân và tên lửa dưới thời chính sách Song tiến, chính thức được thông qua tại Đại hội đảng lần thứ VII vào năm 2016.
Kim Jong-un đã gắn chặt tính hợp pháp của vai trò lãnh đạo của ông với việc thực hiện lời hứa cải thiện sinh kế cho toàn thể người dân Triều Tiên, chứ không chỉ cho giới tinh hoa.
Người dân mua sắm tại một siêu thị ở Bình Nhưỡng, Triều Tiên. (Nguồn: AFP/TTXVN) Điều này đem lại những cơ hội mới để xây dựng quan hệ kinh tế liên Triều trong tương lai, cần được thăm dò để đạt được cam kết đối với các ưu tiên và các thể thức cụ thể trong hợp tác vốn gây được tiếng vang với Triều Tiên, cũng như các mục tiêu của Hàn Quốc và do đó đem lại nền tảng vững chắc hơn cho sự hợp tác lâu dài với các lợi ích chung.
Việc Kim Jong-un chấp nhận mở rộng thị trường hóa nền kinh tế và vai trò ngày càng lớn của các doanh nhân tư nhân thành công, cùng với việc thông qua một chiến lược phát triển kinh tế 5 năm mới dưới sự chỉ đạo của nội các, đã đem lại một bối cảnh rất khác với những gì từng có trong kỷ nguyên Ánh Dương cho việc định hình sự can dự kinh tế trong tương lai với Hàn Quốc.
Theo ước tính về quy mô nền kinh tế thị trường của Triều Tiên, có khoảng 450 thị trường được cấp phép chính thức và 750 thị trường chưa được cấp phép. Hoạt động thị trường hiện chiếm khoảng 30% GDP của Triều Tiên.
Đa số người dân nhận được phần lớn thu nhập của họ từ hoạt động thị trường. Nhiều công ty nhà nước tham gia nền kinh tế thị trường bằng cách cung cấp vỏ bọc hợp pháp cho các doanh nghiệp tư nhân để đổi lấy một khoản tiền, cung cấp đầu vào cho hoạt động sản xuất của chính họ từ thị trường, và/hoặc bán trực tiếp một phần sản lượng vượt hạn ngạch nhà nước ra thị trường.
Chế độ cũng cho phép các quan chức địa phương và doanh nghiệp nhà nước tham gia thỏa thuận kinh tế với doanh nghiệp tư nhân. Những hoạt động như vậy bao gồm việc cho doanh nghiệp tư nhân thầu quản lý một doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, việc sử dụng các khu nhà xưởng của nhà nước cho các hoạt động sản xuất tư nhân, và việc cho thuê đất nông nghiệp thuộc sở hữu của địa phương để phát triển nhà ở.
Do đó, ranh giới giữa hệ thống kinh tế do nhà nước quản lý và nền kinh tế thị trường đang ngày càng trở nên không rõ ràng. Sự can dự kinh tế của Trung Quốc với Triều Tiên là một nhân tố chủ yếu củng cố những sự phát triển này và là một lý do giải thích tại sao Trung Quốc có thể sẽ miễn cưỡng thực thi một cách cứng rắn các biện pháp trừng phạt kinh tế.
Những động lực này của sự thay đổi hệ thống kinh tế làm dấy lên những câu hỏi quan trọng về chiến lược can dự kinh tế của Hàn Quốc trong tương lai - cụ thể là việc liệu nó có thể được hoạch định để tăng cường thị trường hóa hệ thống kinh tế Triều Tiên, khuyến khích các cải cách chính sách và xây dựng thể chế để hỗ trợ một nền kinh tế hỗn hợp đang phát triển và cung cấp những lợi ích trực tiếp cho người dân Triều Tiên hay không.
Những đạo luật đã được thông qua đối với các Đặc khu doanh nghiệp (SEZ) của Triều Tiên cũng rất khác với các thỏa thuận quản lý hoạt động của Khu công nghiệp Kaesong và được dựa trên các nỗ lực tiếp thu những bài học rút ra từ kinh nghiệm của các quốc gia khác sử dụng SEZ để thúc đẩy sự phát triển kinh tế của họ.
Trong số các đặc trưng khác, những điều này bao gồm các quyền đặt ra mức lương và chi trả trực tiếp cho người lao động, các cơ hội hình thành các liên doanh, quyền tiếp cận dịch vụ tài chính cùng các dịch vụ khác đối với nhà đầu tư và sự bảo vệ mang tính pháp lý trước nhiều rủi ro khác nhau.
Điều này cũng làm dấy lên một vấn đề quan trọng về chiến lược tương lai của Hàn Quốc trong việc mở cửa lại Khu công nghiệp Kaesong và núi Kumgang.
Nếu Triều Tiên đã chấp nhận các quy tắc do thương mại chi phối và không bị chính trị thúc đẩy được sử dụng ở các SEZ khác (bao gồm cả khả năng Hàn Quốc tham gia các đặc khu khác này), thì liệu Hàn Quốc có nên thúc đẩy việc thông qua các quy tắc tương tự trong những thỏa thuận được tái cơ cấu đối với Khu công nghiệp Kaesong và núi Kumgang hay không?
Cụ thể, các vấn đề đáng để thăm dò là cho phép hoặc thúc đẩy việc chi trả trực tiếp cho nhân viên; liên doanh trực tiếp giữa các doanh nghiệp Triều Tiên và Hàn Quốc; cung cấp đầu vào cho sản xuất từ các nhà cung cấp Triều Tiên ngoài các nhà cung cấp Hàn Quốc; liên kết ngược với các doanh nghiệp và thị trường quy mô nhỏ và vừa của Triều Tiên; sử dụng các thể chế ngân hàng cho hoạt động thanh toán.
Các biện pháp trừng phạt
Ngoài những diễn biến nội bộ trong nền kinh tế Triều Tiên, tác động của các biện pháp trừng phạt song phương và của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc cần được đánh giá một cách thận trọng trong định hình việc tái khởi động hợp tác kinh tế liên Triều.
Ngay cả một nỗ lực chỉ nhằm mở cửa lại Khu công nghiệp Kaesong dưới cùng một hình thức với khi nó bị đóng cửa vào năm 2016 cũng bị cản trở bởi việc thắt chặt các biện pháp trừng phạt vào năm 2017, và quyết tâm của Chính quyền Trump tìm cách thực thi các biện pháp trừng phạt một cách khắt kh, hiệu quả hơn, nhằm gia tăng sức ép đối với Triều Tiên.
Các thông số trong tương lai đối với việc mở cửa lại Khu công nghiệp Kaesong cũng có thể được giải quyết khi đàm phán lại hiệp định thương mại song phương Mỹ-Hàn (KORUS) hiện đang được thảo luận về quan hệ thương mại trong tương lai của Hàn Quốc với Mỹ.
Các doanh nghiệp Hàn Quốc sẽ phải minh bạch với Chính phủ Hàn Quốc về quan hệ kinh doanh với các doanh nghiệp Triều Tiên để tránh những thách thức mà Chính phủ Trung Quốc hiện đang phải đối mặt trong việc kiểm soát các công ty bình phong, đang thu lợi từ nhu cầu của Triều Tiên kiếm được ngoại hối bằng các cách không minh bạch.
Mặt khác, các biện pháp trừng phạt cũng đang tạo ra những sự khích lệ đối với các bên tham gia, cả nhà nước lẫn phi nhà nước ở Triều Tiên, trong việc tìm kiếm các hoạt động kinh tế không chịu các biện pháp trừng phạt để có được ngoại hối và gia tăng năng suất trong hoạt động sản xuất trong nước và giá trị gia tăng trong hàng xuất khẩu.
Điều này có thể đem lại những cơ hội mới cho việc cộng tác ở Khu công nghiệp Kaesong, xây dựng lại hoạt động thương mại gia công theo đơn đặt hàng, và việc phác thảo các dự án kinh tế liên Triều khác.
Một thách thức đối với chính sách can dự kinh tế trong tương lai là làm cách nào để lựa chọn các hoạt động không đối đầu với cơ chế trừng phạt hoặc tăng cường các nỗ lực của Triều Tiên lảng tránh các biện pháp trừng phạt, đồng thời thúc đẩy các hoạt động kinh tế không chịu các biện pháp trừng phạt mà hỗ trợ việc cải thiện năng suất và tính công bằng trong hệ thống kinh tế đang thay đổi của Triều Tiên.
Hợp tác kinh tế liên Triều và phi hạt nhân hóa
Thách thức trong ngắn hạn đối với Tổng thống Moon Jae-in và các cố vấn của ông là làm thế nào để thiết lập một chiến lược can dự kinh tế liên Triều ăn khớp một cách có hiệu quả với mục tiêu là đạt được thành công trong đàm phán và thực thi một thỏa thuận được ủng hộ rộng rãi với Triều Tiên về phi hạt nhân hóa và chương trình tên lửa.
Nhà lãnh đạo Triều Tiên Kim Jong-un (trái) và Tổng thống Hàn Quốc Moon Jae-in (phải) tại Hội nghị thượng đỉnh liên Triều ở làng đình chiến Panmunjom ngày 27/4. (Nguồn: EPA-EFE/TTXVN) Về thách thức này, có những phương diện mang tính thủ tục và thực chất. Cả hai đều đòi hỏi phải có các cuộc tham vấn cởi mở với tất cả các bên có liên quan để tìm kiếm sự nhất trí về một con đường tiến về phía trước. Giờ là lúc để đưa nhân tố kinh tế thận trọng vào các cuộc đàm phán và tham vấn với các bên có liên quan về một chính sách được phối hợp nhằm đem lại những sự khích lệ và các thể thức về kinh tế cho sự tiến bộ có ý nghĩa trong tiến trình chính trị dẫn tới một môi trường an ninh mới trên bán đảo Triều Tiên.
Cuối cùng, nếu đạt được một hiệp ước hòa bình và các dàn xếp an ninh mới và Triều Tiên theo đuổi con đường trở thành một nhà nước bình thường hội nhập với nền kinh tế quốc tế, thì quan hệ kinh tế liên Triều sẽ cần tạo thế cân bằng giữa các mục tiêu thống nhất bán đảo với quan hệ kinh tế trong tương lai của Triều Tiên với Trung Quốc, Nhật Bản, Nga và Mỹ, mà có thể dự đoán rằng tất cả các nước này sẽ theo đuổi lợi ích quốc gia của riêng họ.
Ngoài việc thúc đẩy các lợi ích quốc gia của riêng mình, Hàn Quốc cần chủ trương ủng hộ Triều Tiên trở thành thành viên Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) như một bước đi ban đầu trong tiến trình bình thường hóa, không chỉ nhằm chứng minh cam kết minh bạch trong báo cáo về các tài khoản quốc gia và cán cân thanh toán mà sẽ là cốt yếu đối với hoạt động đầu tư và Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong tương lai từ phía cộng đồng quốc tế, mà còn là một bước đi cần thiết hướng tới việc nhận được các khoản đầu tư từ các ngân hàng phát triển quốc tế nhằm chia sẻ gánh nặng tài chính, điều sẽ trở nên cần thiết.
Kịch bản lý tưởng là cộng đồng quốc tế cuối cùng sẽ ủng hộ một chiến lược phát triển kinh tế đối với Triều Tiên cho phép dỡ bỏ các biện pháp trừng phạt và hội nhập với nền kinh tế quốc tế mà trong đó sự phát triển trong tương lai của quan hệ kinh tế liên Triều cần có một vai trò được xác định rõ ràng và có lợi cho cả hai miền Triều Tiên./.
