Cảng hàng hóa ở Los Angeles, bang California, Mỹ. (Ảnh: AFP/TTXVN) Theo Stratfor, nước Mỹ sẽ theo đuổi thương mại toàn cầu hóa hay sẽ trở lại với chủ nghĩa bảo hộ là vấn đề không ít quốc gia trên thế giới hết sức quan tâm, nhất là sau khi chính quyền của Tổng thống Joe Biden mới đây khởi động hai khuôn khổ thương mại gồm Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương vì sự thịnh vượng (IPEF) và khuôn khổ Quan hệ Đối tác châu Mỹ vì sự Thịnh vượng Kinh tế (APEP).
Trong bài phát biểu nổi tiếng gồm 14 điểm vào năm 1918, Tổng thống Mỹ Woodrow Wilson đã phác thảo kế hoạch tầm nhìn về một trật tự toàn cầu tự do nhằm phát triển thương mại tự do, tự do đi lại trên biển, cũng như các thỏa thuận mang tính cởi mở (ví dụ như các hiệp ước không có điều khoản bí mật) giữa các chính phủ và tạo lập một Liên minh các quốc gia vì hòa bình thế giới.
Thế nhưng, nước Mỹ đã không hề gia nhập vào liên minh các quốc gia mà Tổng thống Wilson tạo lập trong bối cảnh nội bộ nước Mỹ khi đó ngày càng phản đối các chính sách đối ngoại mang tính can thiệp của ông.
Và vào năm 1920, chỉ hai năm sau bài phát biểu của Tổng thống Wilson, Mỹ đã bác bỏ Hiệp định Versailles, chấm dứt Chiến tranh Thế giới thứ nhất và sau đó rơi vào suy thoái. Tầm nhìn phát triển thương mại tự do của Tổng thống Wilson khi đó đã bị bác bỏ, và 15 năm sau đó vẫn bị bác bỏ khi nước Mỹ bước vào giai đoạn thực hiện mở rộng chủ nghĩa bảo hộ kinh tế.
Khi đó Mỹ áp dụng đạo luật thuế quan "Fordney-McCumber Tariff Act 1922" khiến thuế quan tăng lên 25% và châm ngòi cuộc chiến thương mại với Tây Âu, liền sau đó Mỹ lại ban hành tiếp Đạo luật về thuế quan khác năm 1930 có tên là "Smoot-Hawley Tariff Act" khiến thuế quan của Mỹ lại tăng tiếp thêm 20%.
[Đại dịch và xung đột có thể thay đổi cơ cấu thương mại toàn cầu]
Ngày nay, công chúng trong nước Mỹ ngày càng ủng hộ các chính sách bảo hộ nên chiến lược thương mại toàn cầu của Washington lại tiếp tục gặp khó. Tổng thống Joe Biden mới đây đã đưa ra hai sáng kiến là Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương vì sự thịnh vượng (IPEF) đưa ra cuối tháng Năm vừa qua, và khuôn khổ Quan hệ Đối tác châu Mỹ vì sự Thịnh vượng Kinh tế (APEP) vừa được công bố đầu tháng Sáu tại một cuộc hội nghị thượng đỉnh cấp khu vực do Mỹ chủ trì.
Những người ủng hộ thương mại tự do thì chỉ trích cả hai sáng kiến này bởi cho rằng phạm vi hợp tác quá hẹp và cả hai cũng không phải là thỏa thuận thương mại tự do. Tuy nhiên, các thỏa thuận thương mại tự do cũng không còn nhiều sức hút với chính Washington nữa bởi môi trường chính trị ngày càng phân cực nơi đây.
Bên cạnh đó, nhiều cáo buộc đã xuất hiện từ lâu rằng chính thương mại toàn cầu khiến Mỹ mất đi vị thế là trung tâm sản xuất công nghiệp. Những điều này đã khiến nhiều nghị sĩ công khai ủng hộ các chính sách bảo hộ, hoặc chí ít cũng không lên tiếng ủng hộ thương mại tự do.
Thế nhưng, để hàn gắn mối quan hệ của nước Mỹ với các đối tác nước ngoài thì những vấn đề liên quan tới hợp tác kinh tế mở rộng được đề cập trong IEPF là tất cả những gì ông Biden có thể mời chào các đối tác mà không gây nên làn sóng công phẫn ở trong nước. Điều này cho thấy các điều kiện về chính trị trong nước có thể cản trở các tổng thống Mỹ đưa ra các quyết định liên quan tới mối quan tâm chiến lược của chính nước Mỹ, cho dù quyết định đó tốt hơn hay tệ hơn cho nước Mỹ.
Các hiệp định thương mại - công cụ để đối đầu với Trung Quốc
Với việc rời bỏ tất cả các liên minh toàn cầu, các mối quan hệ đa phương và các thỏa thuận thương mại tự do đã tồn tại từ trước, Chiến lược An ninh Quốc gia 2017 của Mỹ dưới thời cựu Tổng thống Donald Trump đã nhìn nhận Trung Quốc và Nga là các cường quốc trỗi dậy đồng thời cho rằng “Trung Quốc muốn tìm cách lật đổ vai trò của Mỹ trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương và lập lại trật tự trong khu vực nhằm có lợi cho Trung Quốc.”
Những ngôn từ mà chính quyền của ông Trump sử dụng không khác là mấy so với ngôn từ mà người tiền nhiệm và hậu nhiệm của ông đã từng nói. Nhận định nhận được sự ủng hộ của hầu hết các nghị sĩ, dù họ thuộc đảng phái nào, là từ góc độ của nước Mỹ và phương Tây, sự trỗi dậy về kinh tế, chính trị và quân sự của Trung Quốc có thể sẽ là mối đe dọa lớn nhất đối với trật tự tự do toàn cầu do phương Tây dẫn dắt kể từ khi chấm dứt Chiến tranh Lạnh.
Trước nhiệm kỳ của Tổng thống Trump, những cam kết về các thỏa thuận tự do thương mại là vũ khí kinh tế chủ chốt của Mỹ nhằm đối phó với tầm ảnh hưởng ngày càng gia tăng của Trung Quốc ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương bởi những cam kết đó đưa ra lựa chọn nhằm cạnh tranh với chính sách của Bắc Kinh.
Mỹ vẫn luôn là nền kinh tế lớn nhất thế giới và nhiều nước Tây Thái Bình Dương có khả năng quay ra thân thiết hơn với Trung Quốc là những nước mà Mỹ hiện không có thỏa thuận thương mại tự do nào và phần lớn những nước đó lại là thành viên Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN).
Thông qua Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP), chính quyền của cả cựu Tổng thống George W. Bush và cựu Tổng thống Barack Obama đều đã đưa ra các điều khoản cho phép tiếp cận thương mại tự do tại thị trường Mỹ để đổi lấy việc các nước thành viên nhất trí đàm phán có thực chất về các vấn đề phi thuế quan, chẳng hạn như các tiêu chuẩn về nền kinh tế kỹ thuật số hay về môi trường và lao động.
Ý định đằng sau những quyết định như vậy là để các thỏa thuận thương mại sâu rộng đóng vai trò làm cơ sở cho các mối quan hệ thương mại và đầu tư hiện đại hơn giữa các quốc gia khác nhau, đồng thời là giải pháp thay thế cho mô hình của Trung Quốc, lấy việc cho phép tiếp cận thị trường Bắc Mỹ béo bở để thu hút các nước châu Á. Thế nhưng, cũng giống như cách đây hơn một thế kỷ, khi tình hình chính trị trong nước Mỹ đã buộc giới chức Mỹ phải từ bỏ liên minh các quốc gia mà chính Mỹ thiết lập, Mỹ giờ đây cũng phải bỏ luôn TPP chỉ một thời gian ngắn sau khi ông Trump đắc cử.
Lý do khiến các thỏa thuận thương mại tự do và cơ chế toàn cầu hóa kinh tế bị "thất sủng" tại Mỹ trong những thập kỷ gần đây phần lớn là do các xu hướng kinh tế chính trị bao trùm hơn ở nước Mỹ.
Số lượng việc làm trong các ngành công nghiệp đã giảm từ 19,5 triệu công nhân vào năm 1979 xuống còn 12,6 triệu công nhân vào đầu năm 2022. Việc làm trong ngành sản xuất công nghiệp thường không yêu cầu bằng đại học và lại là con đường để có được việc làm lương cao, cũng như có nhiều cơ hội vùng Trung Tây nước Mỹ.
Thương mại hóa toàn cầu xuất hiện đã làm suy giảm các ngành sản xuất công nghiệp tại Mỹ bởi Mỹ bắt đầu nhập khẩu các loại hàng hóa từ Nhật Bản, Đài Loan (Trung Quốc), Hàn Quốc, Trung Quốc và Mexico. Sự chuyển đổi kinh tế theo hướng này ngày càng phát triển mạnh do giá lao động ở nước ngoài rất rẻ và những tiến bộ trong công nghệ cũng khiến giá vận chuyển hàng hóa rẻ đi, nhất là khi vận chuyển bằng loại container tiêu chuẩn.
Thế nhưng, dù tiến bộ công nghệ vận chuyển và giá lao động rẻ là những nguyên nhân dẫn đến tình trạng người lao động Mỹ mất việc nhưng các thỏa thuận thương mại mà Mỹ ký vào những năm 1990 cũng đồng nghĩa với việc ngành sản xuất công nghiệp nước này ngày càng bị thu hẹp. "Giấc mơ Mỹ" cũng thêm xa vời khi những công việc được trả lương hậu hĩnh mà không cần có bằng đại học ngày càng khó kiếm với chính người Mỹ.
Hầu hết các đề tài nghiên cứu về kinh tế có uy tín đều kết luận rằng các hiệp định thương mại thực chất làm tăng số lượng việc làm ở Mỹ. Tuy nhiên, những lợi ích đó không xảy ra đồng đều. Ở Mỹ, những khu vực được biết đến với cái tên trung tâm sản xuất công nghiệp “Vành đai Rỉ sắt” ở Indiana, Michigan, Ohio và Pennsylvania (như Gary, Detroit, Cleveland và Bethlehem) phải vật lộn khá vất vả khi các công ty chuyển nhà máy ra nước ngoài, kể cả các thành phố từng rất thịnh vượng như San Francisco, Dallas, Houston và Los Angeles.
Chính sách thương mại của Mỹ như thế nào?
Tổng thống Biden ở vào thế bị trói buộc không thể đưa ra chính sách gì cho phép các nước khác được tiếp cận đáng kể vào thị trường Mỹ. Trong bối cảnh môi trường chính trị hiện tại, khả năng Quốc hội Mỹ thông qua một hiệp định thương mại tự do với hầu hết các nước gần như không thể xảy ra.
Trong thời gian tại nhiệm, cả cựu Tổng thống Bush và cựu Tổng thống Obama đều dựa vào quyền xúc tiến thương mại (hay còn gọi là TPA, thường được biết đến với cái tên “quyền đàm phán nhanh”) bởi quyền này cho phép Nhà Trắng được đàm phán các điều khoản của các hiệp định thương mại tự do. Nhờ đó, các tổng thống có thể thúc đẩy được quá trình phê duyệt các hiệp đinh tại Quốc hội, tránh để các hiệp định đó trở thành con mồi cho một nhóm thiểu số các thượng nghị sĩ hay bị cản trở do những điều khoản sửa đổi mà Quốc hội đưa ra.
Tuy nhiên, TPA bị mất hiệu lực vào tháng 7/2021 khiến chính quyền của ông Biden không thể áp dụng cơ chế này trong chính sách thương mại được nữa. Nếu chính quyền của ông Biden muốn ký một hiệp định thương mại tự do mà có điều khoản giảm thuế quan cho một nước nào đó thì Quốc hội phải cho phép cơ chế TPA kích hoạt trở lại, nếu không thì Nhà Trắng sẽ phải trình lên Quốc hội để xin được quyền sửa đổi hiệp định nhằm giảm thuế quan, mà cả hai khả năng này đều gần như không bao giờ xảy ra. Trong các hiệp định thương mại tự do mà Mỹ ký với các nước hiện nay, chỉ có duy nhất hiệp định ký với Jordan khá nhỏ được thông qua mà không phải sử dụng TPA.
Cơ chế TPA hoạt động dựa trên quan niệm rằng Tổng thống cần có nhiều quyền tự do hơn trong việc đưa ra các chính sách thương mại mà thông qua đó, có thể thực thi các mục tiêu trong chính sách đối ngoại, mà chính sách đối ngoại nằm trong phạm vi điều hành của chính phủ. Sự bế tắc tại Quốc hội Mỹ sẽ khiến các đại diện đàm phán thương mại của Mỹ bất lực trong việc thuyết phục các nước khác rằng hiệp định thương mại tự do sẽ được Quốc hội Mỹ thông qua như đã đàm phán và không bị Quốc hội Mỹ cản trở.
Ngoại trừ Tổng thống Trump, gần như tất cả các đời Tổng thống Mỹ trong lịch sử gần đây đều nghiêng về quan điểm ủng hộ thương mại tự do nhằm mục đích thực dụng do các mục tiêu chính sách đối ngoại đã đặt ra sau khi họ nhậm chức, cho dù họ đã cam kết gì trong quá trình tranh cử trước đó cũng không quan trọng.
Cựu Tổng thống Bill Clinton đã ủng hộ và coi Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ (NAFTA) là trụ cột trong chiến dịch tranh cử năm 1992 của ông, khiến cho giới công đoàn Mỹ và chính một số thành viên trong Đảng Dân chủ của ông khi đó thất vọng.
Khi trở thành Tổng thống, ông Clinton đã đẩy mạnh thương mại tự do của nước Mỹ thông qua việc kết thúc đàm phán với Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và cho phép Trung Quốc gia nhập WTO, bất chấp sự phản đối của một số thành viên đảng Dân chủ.
Năm 2008, cựu Tổng thống Obama vận động tranh cử về việc cần thiết phải đàm phán lại hiệp định NAFTA để bảo vệ người lao động Mỹ. Thế nhưng khi đã trúng cử, ông Obama gói vấn đề đàm phán lại NAFTA vào chung với đàm phán Hiệp định xuyên Thái Bình Dương (TPP) mà người tiền nhiệm của ông đã khởi xướng từ trước và kết quả sau đó là một thỏa thuận mà thực ra lại càng cho phép Mexico và Canada tiếp cận thương mại tự do tại thị trường Mỹ trong lĩnh vực ô tô chứ không phải là hạn chế bớt sự xâm nhập thị trường để bảo vệ người lao động Mỹ.
Ý định của Tổng thống Biden dùng các khuôn khổ kinh tế và các quan hệ đối tác nhằm kết nối mối quan hệ kinh tế sâu rộng với các nước khác thực chất là sự trở lại đường hướng có từ trước của Nhà Trắng, cũng giống như con đường mà ông Obama, ông George W. Bush, ông Clinton và hàng loạt các tổng thống tiền nhiệm khácn đã lựa chọn.
Nhưng khi các hiệp định thương mại tự do đã không còn được đưa lên bàn đàm phán, thì IPEF và APEP đã cho thấy mức độ tối đa mà chính quyền của ông Biden có thể chấp nhận trong hợp tác kinh tế với các nước. Với các nước thành viên, khuôn khổ IPEF dường như được xây dựng trên nền tảng một số vấn đề đã đã thương thảo trước đó trong các cuộc đàm phán TPP, ví dụ như các vấn đề về thương mại kỹ thuật số và môi trường.
Tuy nhiên, nếu không hạ thuế quan cho các nước dễ dàng vào được thị trường Mỹ hơn thì những đề nghị/chào mời của chính quyền Tổng thống Biden cũng không thể đủ hấp dẫn để thuyết phục các nước trong IPEF cùng đàm phán hay cùng nhượng bộ về những vấn đề còn nhiều tranh chấp, chẳng hạn như đàm phán với Ấn Độ về chính sách liên quan tới biến đổi khí hậu và môi trường.
APEP có nhiều cơ hội khả thi, thành công hơn bởi theo dự kiến, khuôn khổ này sẽ bắt đầu đàm phán với các nước ở châu Mỹ đã ký hiệp định thương mại tự do với Mỹ từ trước. Như vậy, APEP có thể tận dụng mối quan hệ kinh tế sẵn đã rất sâu rộng, cả về khía cạnh thương mại và đầu tư, giữa Mỹ và các nước Mỹ Latinh như Chile hay Peru.
Chủ nghĩa thực dụng của Mỹ
Tuy nhiên, có thể chính ông Biden cũng không còn đủ thời gian để thực sự bắt đầu thực hiện các sáng kiến APEP và IPEF mà ông đưa ra. Lạm phát Mỹ hiện cao nhất trong hơn 40 năm, giá xăng dầu cũng cán các mức giá cao kỷ lục.
Trong bối cảnh như vậy, các cuộc trưng cầu dân ý cho thấy hầu hết người dân Mỹ đều có cái nhìn tiêu cực về nền kinh tế cho nên điều này sẽ càng gây thêm khó khăn cho đảng Dân chủ của Tổng thống Biden trong nỗ lực muốn giữ ghế tại cả Thượng viện và Hạ viện trong kỳ bầu cử giữa nhiệm vào tháng 11 tới.
Hơn nữa tỷ lệ thắng cử thăm dò trên thị trường cá cược PredictIt tính đến ngày 15/6/2022 cho thấy ông Biden đang ở phía sau hai ứng cử viên tổng thống tiềm năng của phe Cộng hòa là cựu Tổng thống Trump và Thống đốc bang Florida Ron DeSantis trong cuộc đua vào Nhà Trắng năm 2024.
Các thị trường cá cược cũng cho rằng ông Biden có chưa đến 50% cơ hội được đảng Dân chủ tiến cử đại diện cho đảng ra tranh cử nhiệm kỳ tổng thống tới. Nếu đảng Cộng hòa có được chiến thắng cuối năm nay, 2022, và sau đó là năm 2024, thì khả năng Tổng thống thuộc phe Cộng hòa như ông Trump hay ông DeSantis dùng các chính sách thương mại để hướng tới đạt các mục tiêu đối ngoại sẽ gần như không thể xảy ra.
Cả ông Trump và ông DeSantis đều muốn tập trung vào phương thức tiếp cận theo kiểu giao dịch thực dụng đối với các vấn đề mang tính chính sách để có được sự ủng hộ vững chắc đối với phe chính trị của họ. Thậm chí nếu phe Cộng hòa không giành được chiến thắng để kiểm soát được Quốc hội hay có được chiếc ghế Tổng thống trong nhiệm tới thì ông Biden vẫn sẽ phải đối mặt với sự phản đối đáng kể ngay trong đảng Dân chủ về các vấn đề liên quan tới thương mại.
Phe cấp tiến trong đảng Dân chủ hiện muốn thúc đẩy ứng phó với biến đổi khí hậu, lao động, dân chủ, nhân quyền và các vấn đề tiến bộ khác để làm nền tảng cho Mỹ đàm phán ở ngoài nước, trái hẳn với chính sách của Mỹ hiện nay muốn tập trung vào các vấn đề kinh tế truyền thống như xuất nhập khẩu và thuế quan.
Những hiệp định thương mại của Mỹ trước đây đều bao gồm một số vấn đề kinh tế mang tính cấp tiến và nhiều hiệp định gần đây như TPP cũng bắt đầu đề cập tới những vấn đề này nhiều hơn. Trong khi đảng Dân chủ cũng đang tìm kiếm sự ủng hộ của các cử tri thuộc tầng lớp lao động và các công đoàn lao động, mà hai bộ phận này ngày càng ngả sang ủng hộ cho đảng Cộng hòa, do quan điểm bảo hộ trong nước của ông Trump cũng như thông điệp của ông Trump rằng thương mại tự do đồng nghĩa với việc người lao động Mỹ bị giảm bớt việc làm.
Vấn đề đảng Dân chủ phải lôi kéo được những cử tri đó trở nên cấp thiết hơn, khi môi trường chính trị Mỹ ngày càng trở nên phân cực và chia rẽ về mặt xã hội mà các vấn đề kinh tế có thể gây ảnh hưởng mạnh mẽ tới ý kiến của cử tri đồng thời khiến họ đỡ tập trung chú ý tới các vấn đề khác như quyền sở hữu súng đạn và quyền bỏ thai nhi.
Tất nhiên, ông Biden sẽ không phải là Tổng thống cuối cùng của nước Mỹ ủng hộ thương mại tự do và tự do hóa thương mại toàn cầu. Thế nhưng, sự phân cực chính trị ở nước Mỹ có thể khiến khoảng thời gian từ nhiệm kỳ của ông Biden cho tới nhiệm kỳ một tổng thống tiếp theo cũng ủng hộ thương mại tự do sẽ dài thêm, giống như thời kỳ Mỹ theo chính sách bảo hộ những năm 1920 và đầu những năm 1930 sau khi Tổng thống Wilson hết nhiệm kỳ.
Một lý do nữa là hiện tại, nếu chọn lựa đường hướng tự do hóa thương mại mạnh mẽ nhằm phục vụ chính sách đối ngoại thì những rủi ro chính trị sẽ nhiều hơn những lợi ích mà chiến lược đó mang lại, do đó buộc lưỡng đảng của Mỹ phải tính toán đưa ra các chính sách theo kiểu giao dịch dứt điểm để được lòng cử tri.
Trong nhiệm kỳ của mình, ông Trump đã đẩy đường hướng này tới mức cực đoan khi đàm phán thuế quan quốc tế, cũng như trong nhiều chính sách của ông đối với Iran, Trung Quốc, NAFTA và Venezuela.
Người ta đều cho rằng ông Trump làm vậy nhằm mục đích có được sự ủng hộ trong nước trước thềm cuộc bầu cử Tổng thống vào năm 2020, sau khi đã hoàn thành những cam kết của ông khi tranh cử năm 2016 với khẩu hiệu “Nước Mỹ trên hết”, và ông không định thúc đẩy những lợi ích tốt nhất của nước Mỹ với tư cách là một cường quốc toàn cầu.
Tuy nhiên, môi trường chính trị ngày càng phân cực của Mỹ có thể sẽ buộc các Tổng thống Mỹ trong tương lai lại đi theo con đường như ông Trump, công khai đưa ra các chính sách đối ngoại làm hài lòng cử tri trong nước. Các tổng thống Mỹ tương lai có thể sẽ buộc phải chấp nhận thực tế rằng họ bị đặt ở vị trí không thể làm được gì do bản chất cứng nhắc của cả hai đảng ở hai đầu phân cực, khi cả hai đảng đều quyết có lập trường đối lập nhau về bất cứ vấn đề gì.
Và khi các quyết sách đối ngoại của Tổng thống ngày càng phụ thuộc vào tâm lý, quan điểm của những cử tri ủng hộ họ ở trong nước thì những cú giật trong chính sách đối ngoại của Mỹ sau này cũng sẽ tạo ra rủi ro làm ảnh hưởng tới năng lực của Mỹ trong đối phó với sự trỗi dậy của Trung Quốc trên toàn cầu.
Điều đó có thể làm phương hại tới vai trò dẫn dắt thế giới của Washington trong các lĩnh vực như thương mại, ứng phó với biến đổi khí hậu và trong các cấu trúc đồng minh đa phương. Một số vấn đề này cũng giống những vấn đề mà phe đối lập của Tổng thống Wilson trước đây đã đưa ra khi họ muốn bác bỏ chiến lược chính sách đối ngoại mang tính lý tưởng hóa của ông cách đây hơn một thế kỷ./.
